La conferenza annuale di Mare Libero APS,  anche quest’anno svoltasi a Napoli, nella cornice di un grave dissesto ambientale come quello di Bagnoli,  è uno spazio di confronto pubblico sul futuro delle coste italiane, intese come luoghi centrali per l’esercizio di diritti fondamentali, per la tutela degli ecosistemi e per la costruzione di nuove forme di accesso equo e democratico al mare. La costa è assunta come un bene pubblico scarso e vulnerabile, oggi attraversato da profonde tensioni ambientali, sociali e spaziali, che rendono urgente ripensarne le modalità di gestione e di progetto.

La conferenza, presentata e moderata da Klarissa Pica,  si è articolata in  quattro momenti principali: bene fragile, esperienze istituzionali e locali, territorio conteso e bene pubblico.

Il quarto e ultimo momento della IV Conferenza nazionale di Mare Libero ha affrontato la costa come bene pubblico, interrogando la natura demaniale del litorale e le modalità di gestione che, negli ultimi decenni, ne hanno progressivamente limitato la fruizione collettiva. L’impennata del numero delle concessioni ad uso turistico-ricreativo e la mancanza di indicazioni nazionali su percentuali minime di spiaggia da destinare alla libera fruizione hanno prodotto, lungo le coste italiane, situazioni fortemente disomogenee in termini di occupazione della costa sabbiosa. Queste dinamiche hanno di fatto sottratto il litorale a un equo godimento da parte della collettività, accentuando divari e disuguaglianze e rendendo questo spazio pubblico sempre più escludente, alimentando conflitti tra interessi economici e valori collettivi.

La sessione ha avuto una parte dedicata a Ostia, una a Napoli e  infine l’intervento di Danilo Ruggiero, che ha chiuso i lavori.

Alfonso Sabella: magistrato, ex Assessore alla legalità di Roma Capitale

Ricordo bene quel periodo, anche sui social. All’epoca avevo ancora rapporti con i social — fortunatamente poi ne sono uscito — e pubblicai un tweet in cui fotografavo uno di quei muri con il filo spinato, accompagnato dalla canzone Lager di Francesco Guccini, perché era proprio questa l’idea: cittadini messi in gabbia. Purtroppo ho avuto la solita esperienza: ogni volta che aprivo i varchi al mare, il TAR concedeva inevitabilmente una sospensiva.

Quella sospensiva, di fatto, rafforzava i balneari, che tornavano subito alla carica contro di me, cercando di boicottarmi in tutti i modi possibili e immaginabili. La sospensiva diventa il cavallo di battaglia della difesa e così ricominciano ad attaccarmi in tutti i modi possibili. Tuttavia, quando inizio a entrare nel merito della questione, arrivano due sentenze del Consiglio di Stato, nel 2015, che confermano che l’accesso al mare per i cittadini romani è un diritto.

A quel punto, dopo un monitoraggio delle concessioni, comincio a predisporre le determine di decadenza. Mi fermo, ovviamente, perché nel frattempo interviene la gestione commissariale e quindi non posso portare avanti quei provvedimenti. Il problema è che il 27 agosto [2015 ndr] veniamo commissariati e arrivano i prefetti.

Tengo a precisare che avevo iniziato tutto questo lavoro con una visione diversa da quella che poi si è affermata. Di fatto, però, tutto quel lavoro viene completamente abbandonato e finisce negli scatoloni. Poi arriva la vicenda che tutti conoscete [Mafia Capitale ndr]e il 3 ottobre veniamo mandati a casa. Nel frattempo avevo anche provato a spostare alcune competenze da Ostia e riesco persino a far approvare una delibera di giunta, ma poi cade tutto. Così il mio progetto per Ostia rimane soltanto un sogno.

Non vi dico nemmeno quanti ostacoli ho incontrato da parte della politica. Da tutta la politica, anche da quella che si presenta come la più pura. Mi dispiace dirlo, ma uno degli ostacoli maggiori l’ho trovato anche negli esponenti del Movimento 5 Stelle, con i quali avevo condiviso le prime operazioni: l’apertura dei varchi e l’abbattimento dei chioschi.

A un certo punto, evidentemente, sono andato a toccare interessi che non avrei dovuto toccare. Quando dispongo 91 accertamenti su 91 concessioni, una di queste riguarda una spiaggia libera attrezzata, con accesso gratuito al mare e servizi a prezzi molto contenuti: un caffè costava 70 centesimi invece di un euro e cinquanta. Durante il controllo gli ispettori trovano soltanto alcune casse d’acqua minerale appoggiate direttamente a terra invece che sulla pedana di legno e una porta che non chiude bene. Per queste irregolarità vengono elevate sanzioni per circa 600 euro.

Il responsabile del Movimento 5 Stelle a Ostia mi chiede addirittura di revocare la concessione proprio a quella spiaggia. Non perché avessero costruito piscine o opere abusive in cemento armato, ma semplicemente perché le casse d’acqua erano appoggiate a terra. Sosteneva che “davanti alla legge siamo tutti uguali”. Contemporaneamente una parlamentare del Movimento 5 Stelle organizza un incontro presso il polo natatorio [di Ostia ndr], definendo quelle persone “gli imprenditori onesti di cui Roma ha bisogno”. A quel punto capisco di aver perso completamente il sostegno politico. Arrivano i prefetti, cambia completamente l’impostazione e il mio progetto per Ostia viene definitivamente accantonato.

Tutte le mie carte finiscono in uno scatolone, credo alla Fiera di Roma: le bozze delle determine di decadenza, gli accertamenti e tutto il lavoro svolto. Questo è stato il risultato. Ho fallito, e mi dispiace molto, perché ritenevo fosse un progetto importante per restituire ai cittadini la spiaggia pubblica.

Potrei anche raccontarvi il lavoro che avevo fatto per ottenere una legge regionale che imponesse almeno il 50% di spiagge libere. Io avrei voluto il 60%, ma dopo il confronto con l’assessore si arrivò al compromesso del 50%, tenendo conto delle diverse realtà come Fiumicino e Fregene. Quel 50% avrebbe comunque consentito al Comune di pianificare un utilizzo diverso del litorale attraverso il PUA, il Piano di Utilizzazione degli Arenili. Il PUA predisposto in precedenza, invece, era di fatto una sanatoria mascherata di molti abusi.

L’assessore all’Urbanistica sosteneva una tesi che io non condividevo: poiché il Piano Regolatore Generale non prevedeva edificazioni sugli arenili, secondo lui si sarebbe dovuto applicare l’indice minimo previsto per il verde pubblico. Per me il ragionamento era opposto: sugli arenili non si costruisce proprio. Quel PUA, invece, consentiva di sanare volumetrie abusive e di ricostruirle altrove sul demanio. Si demolivano formalmente alcune opere, ma si mantenevano le cubature realizzando nuove costruzioni.

Questa era la situazione che ho lasciato. So che negli anni qualcosa è cambiato e che qualche intervento è stato fatto, ma sono passati oltre dieci anni e mi sembra che Roma non sia ancora riuscita a riconquistare davvero il suo mare.

Concludo perché non voglio annoiarvi. Avrei moltissime altre cose da raccontare sulla mia esperienza a Ostia. Quello che posso ribadire è questo: purtroppo esistono situazioni in cui, se non interviene la magistratura, politica e amministrazione sembrano incapaci di agire. Ed è assurdo, perché teoricamente questi risultati l’amministrazione potrebbe ottenerli con i propri strumenti, senza dover necessariamente aspettare un procedimento penale. Non serve cercare un reato per far rispettare i diritti dei cittadini: basterebbe utilizzare con coraggio gli strumenti amministrativi. Il problema è proprio questo: bisogna avere il coraggio di farlo. Se si ha paura di perdere qualche voto, allora ci si ferma. E quando ci si ferma, a perdere sono tutti i cittadini, perché si finisce per tutelare interessi particolari invece dell’interesse pubblico.

So che oggi qualcosa è cambiato, che qualcosa si sta facendo. Ma dal 2015 sono passati undici anni e siamo ancora molto indietro nel restituire a Roma il suo mare. Chiudo qui.

Grazie.

Federico Ruffo: giornalista e conduttore televisivo

Il litorale di Ostia è stato per anni un esempio emblematico di gestione opaca del demanio marittimo. Per lungo tempo le concessioni balneari non sono mai andate realmente a gara: venivano rinnovate tacitamente, ogni tre o sei anni, sempre agli stessi soggetti e alle stesse famiglie, che nel tempo si sono enormemente arricchite.

Tra queste, una delle più note è la famiglia Balini, la cui fortuna nasce anche da operazioni imprenditoriali molto redditizie, fino ad arrivare alla realizzazione del porto turistico di Ostia. Un’opera gigantesca, costruita su un’area pubblica tra la foce del Tevere e il mare, in una zona notoriamente a rischio esondazione. Furono investiti circa 120 miliardi di lire, ma il progetto si rivelò nel tempo un fallimento: il porto è stato sequestrato dopo l’arresto di Mauro Balini per distrazione di fondi e falso in bilancio. Questa vicenda è solo uno dei tanti esempi di come il mare di Ostia sia stato trattato come proprietà privata.

Nel 2009, grazie a un’inchiesta giornalistica sulle lobby balneari, emerse per la prima volta quanto pagassero realmente gli stabilimenti per le concessioni: cifre irrisorie rispetto al valore economico generato. Ottenere quei dati fu difficilissimo, segno di quanto fosse opaco il sistema. Emersero anche situazioni paradossali. Per esempio, alcune concessioni formalmente affidate a istituti religiosi venivano in realtà gestite da prestanome legati ai clan mafiosi locali, come i Triassi, storicamente vicini agli ambienti mafiosi siciliani. Un caso emblematico fu quello del Faber Beach: formalmente una spiaggia libera attrezzata, che quindi avrebbe dovuto consentire accesso libero con la possibilità di noleggiare lettini e ombrelloni. In pratica, però, gran parte della spiaggia veniva occupata preventivamente ogni mattina dai gestori, rendendo di fatto impossibile l’uso libero. La situazione era così distorta che persino le torrette di salvataggio venivano utilizzate come postazioni per DJ set e feste private.

Negli anni ’90 e nei primi 2000, Ostia era economicamente molto ricca: si facevano file interminabili per andare a mangiare, ballare o trascorrere la serata sul litorale. Giravano moltissimi soldi, tanto da immaginare progetti folli come la costruzione di isole artificiali davanti alla costa. Ma dietro quella ricchezza si muovevano anche interessi criminali, collusioni politiche e una gestione amministrativa estremamente permissiva. L’arrivo di amministratori intenzionati a riportare legalità segnò una svolta. Si iniziò finalmente a mettere ordine nelle concessioni e nelle carte catastali, molte delle quali erano talmente vecchie e frammentate che nessuno sapeva più con precisione chi potesse fare cosa.

Questo lavoro di ricostruzione documentale ha fatto emergere numerosi abusi edilizi. La Procura è intervenuta e oggi più della metà degli stabilimenti balneari di Ostia risulta sotto sequestro o oggetto di indagini. Il problema è che una parte della cittadinanza interpreta questi sequestri come un attacco all’economia locale, alimentando la narrazione secondo cui “si sta distruggendo Ostia”. Oggi Ostia si trova in un momento decisivo: come una pallina che tocca il nastro in una partita di tennis, sospesa tra due possibili futuri.

Da una parte c’è la possibilità di costruire finalmente un lungomare più aperto, più accessibile e più equo, con servizi distribuiti meglio e spiagge davvero fruibili da tutti. Dall’altra c’è il rischio che tutto questo processo si blocchi, lasciando spazio all’abbandono e alla nostalgia per un sistema che, pur generando ricchezza, si fondava spesso su privilegi, opacità e illegalità.

La partita che si giocherà nei prossimi anni non riguarda solo Ostia, ma rappresenta un modello per tutto il rapporto tra Italia, demanio pubblico e gestione delle coste.

Alberto Lucarelli: professore ordinario di diritto costituzionale all’Università degli Studi di  Napoli Federico II

Il problema delle spiagge nasce da un’impostazione giuridica e culturale che tratta il bene pubblico come se fosse una proprietà esclusiva, quasi privata. Il meccanismo delle concessioni, nel tempo, ha finito per alterare il senso originario del rapporto tra pubblico e privato: invece di mantenere la responsabilità pubblica sul bene, lo Stato ha progressivamente scaricato questa responsabilità sui concessionari.

Questo ha prodotto effetti molto chiari: concessioni irrisorie, rendite private enormi e un danno diretto per le casse dello Stato. La Corte dei Conti ha più volte sottolineato questa stortura, parlando di veri e propri regali ai privati.

Eppure la Costituzione del 1948 ci dice qualcosa di radicalmente diverso. L’idea costituzionale è fondata su una concezione della proprietà pubblica come funzione sociale e strumento di giustizia sociale. Significa che ogni cittadino, anche se non possiede nulla privatamente, è comunque “proprietario” di una quota di beni comuni: il mare, le spiagge, i parchi, l’ambiente. È questa la base materiale dell’uguaglianza sostanziale.

Il codice civile del 1942, invece, ha un’impostazione diversa, più privatistica. Per questo il lavoro della Commissione Rodotà fu così importante: cercare di riallineare il codice civile alla visione costituzionale, riconoscendo i beni comuni come beni di appartenenza collettiva. Nel caso delle spiagge, questo significa una cosa precisa: non conta solo il rapporto tra Stato e bene, ma soprattutto il rapporto tra bene e diritti. La spiaggia deve garantire diritti fondamentali: accesso, fruizione, dignità, uguaglianza.

Per questo è sbagliato parlare di “spiagge libere” e “spiagge private”. Questa distinzione è fuorviante. Le spiagge non sono mai private: esistono soltanto spiagge in concessione e spiagge non in concessione. La differenza è importante, perché il linguaggio costruisce realtà. Parlare di “spiaggia libera” fa sembrare che il pubblico non abbia responsabilità. Invece una spiaggia non in concessione resta pienamente sotto responsabilità pubblica. Questo significa che il soggetto pubblico — Comune, Autorità portuale o altro ente competente — deve garantire ogni giorno che quella spiaggia sia accessibile e fruibile con dignità.

Accessibilità significa servizi essenziali: pulizia, bagni, docce, sicurezza, manutenzione. Non è un compito impossibile o straordinario: è il minimo necessario per garantire un diritto fondamentale. Quando questo patto sociale viene tradito, non siamo davanti a una semplice cattiva amministrazione, ma a una violazione di diritti. Per questo le lotte sui beni comuni non sono atti di resistenza: sono atti di liberazione. Sono battaglie per riaffermare diritti fondamentali.

In questo senso, il meccanismo delle “Bolkestein” (cioè le gare per le concessioni) rischia di perpetuare lo stesso paradigma liberista: cambiano i concessionari, ma non cambia il modello. Se il problema è la privatizzazione del bene, non basta sostituire un privato con un altro. La vera battaglia dovrebbe essere più radicale: ridurre al minimo la concessione, limitandola solo ai servizi strettamente necessari. Il resto deve tornare pienamente pubblico.

Le spiagge nascono come beni non in concessione; la concessione è una deroga, non la regola. Questo è il punto politico e costituzionale fondamentale. Non possiamo continuare a mercanteggiare sulle percentuali — 40%, 50%, 60% di spiagge in concessione. Dobbiamo partire da un principio opposto: il bene comune appartiene alla collettività. L’unica deroga possibile può essere una concessione limitata ai servizi, non alla proprietà sostanziale del luogo.

Ma per fare questo è necessario anche ridefinire il ruolo del Comune. Il Comune dovrebbe essere l’ente esponenziale dei diritti dei cittadini, il primo garante dell’accesso ai beni comuni. E invece troppo spesso è stato il principale ostacolo. L’esperienza di Mare Libero lo dimostra bene: molte battaglie simboliche per riaprire accessi al mare si sono scontrate non tanto con i concessionari, quanto con l’inerzia o l’opposizione delle amministrazioni pubbliche. Persino regolamenti esistenti, che avrebbero garantito accessi e obblighi per i concessionari, sono stati nascosti o ignorati per anni.

Questo dimostra che la battaglia per il mare non è solo una battaglia contro il privato, ma soprattutto una battaglia per costringere il pubblico a tornare a svolgere il proprio ruolo costituzionale.

Ed è da qui che bisogna ripartire.

Danilo Ruggiero: Presidente di Mare Libero APS

Dopo aver ascoltato interlocutori di questa levatura, che hanno dato un contributo importantissimo sia a livello locale sia nazionale, credo sia chiaro il senso della nostra presenza qui oggi. Questa mattina abbiamo ascoltato studiosi, amministratori, giornalisti e rappresentanti delle istituzioni. Noi siamo qui per riaffermare un principio fondamentale: le spiagge e tutti gli altri beni di cui si è parlato sono beni pubblici, beni comuni, e come tali devono essere accessibili a tutti. Si tratta di un diritto che trova fondamento nella nostra Costituzione.

Come associazione, qualche anno fa abbiamo iniziato la nostra attività partendo dalla direttiva Bolkestein. Non era un terreno particolarmente congeniale per noi, perché il nostro obiettivo non è la mercificazione delle spiagge né dei beni comuni. I beni comuni, come è stato giustamente ricordato, non sono definiti dalla proprietà, ma dalla funzione pubblica che svolgono e dalla loro capacità di garantire diritti ai cittadini. A questo va aggiunto che oggi i nostri diritti sono condizionati anche dalle emergenze ambientali: penso all’erosione costiera, ai cambiamenti climatici e alle condizioni sempre più critiche dei nostri mari e delle nostre spiagge. Questa mattina i ricercatori ci hanno illustrato chiaramente la situazione, e qui [a Bagnoli ndr] ne avete un esempio concreto sotto gli occhi ogni giorno.

Abbiamo utilizzato la direttiva Bolkestein come strumento per scardinare un sistema che si perpetuava di proroga in proroga. Dal 2010 siamo arrivati fino al 2027: diciassette anni di rinvii e proroghe che hanno consentito il mantenimento dello status quo. Per questo ci siamo battuti. Lo abbiamo fatto con diffide, esposti e segnalazioni. E ancora oggi vediamo gli effetti di quel lavoro, perché l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato continua a sostenere e vincere ricorsi davanti ai tribunali amministrativi grazie anche alle segnalazioni presentate nel corso degli anni e al lavoro svolto da tanti professionisti e attivisti.

Oggi, però, siamo arrivati a un passaggio ulteriore. Non vogliamo che il concessionario A venga semplicemente sostituito dal concessionario B. Se l’esito fosse soltanto questo, gran parte del lavoro svolto sarebbe stato inutile. È necessario cambiare paradigma. Dobbiamo tornare all’idea originaria del bene comune come bene pubblico. Anche dal punto di vista costituzionale, l’attività economica privata è certamente legittima, ma deve perseguire una funzione sociale.

Lo sforzo che stiamo facendo, a livello locale, nazionale e, in prospettiva, europeo, è quello di riportare il tema della gestione delle spiagge e del demanio marittimo al suo nodo centrale. E qual è questo nodo? Che il mare e le spiagge devono essere beni pienamente e liberamente fruibili da tutti i cittadini, nel rispetto delle necessarie tutele ambientali. Dobbiamo ricordare che non siamo proprietari della natura: siamo ospiti. E come ospiti dobbiamo comportarci con responsabilità nei confronti dell’ambiente.

La nostra rete, fortunatamente, si è ampliata moltissimo negli ultimi anni. Oggi siamo presenti in tutte le regioni costiere italiane. Abbiamo prodotto e continuiamo a produrre osservazioni ai piani spiaggia che vengono via via adottati dalle amministrazioni. Lo facciamo insieme alle principali associazioni ambientaliste nazionali. Questa mattina abbiamo ascoltato il WWF, ma collaboriamo stabilmente anche con Legambiente e con molte altre realtà. Abbiamo elaborato documenti e proposte per i piani spiaggia, nei quali sono raccolte tutte le richieste che portiamo avanti da anni. Tuttavia, il vero salto di qualità deve ancora essere compiuto. Il passaggio decisivo è la legislazione nazionale.

Dobbiamo lavorare affinché vengano adottate norme coerenti con i principi costituzionali e capaci di ridefinire in modo chiaro lo status dei beni comuni. Per riuscirci abbiamo bisogno dell’aiuto di tutti: di Mare Libero Napoli, di Mare Libero nazionale, delle realtà territoriali presenti lungo tutte le coste italiane e di tutte le persone che condividono questi obiettivi. Abbiamo bisogno anche di competenze giuridiche, di persone che possano aiutarci a tradurre queste idee in proposte normative concrete, da sottoporre al Parlamento. Dobbiamo essere in grado di esercitare pressione politica e di rafforzare la capacità di interlocuzione che abbiamo conquistato negli ultimi anni.

Oggi Mare Libero è diventato un punto di riferimento riconoscibile, un simbolo dell’opposizione a un modello di gestione delle spiagge che riteniamo sbagliato. E dobbiamo continuare su questa strada. Dobbiamo arrivare a far approvare leggi che affermino con chiarezza un principio semplice: il mare non può essere privatizzato e la spiaggia non può essere destinata all’uso esclusivo di soggetti privati.

Eventualmente possono essere affidati in gestione alcuni servizi, ma non il bene in sé. Mi piace utilizzare una metafora che ho sentito tempo fa e che ho fatto mia. Lo spazio pubblico può essere paragonato a una piazza. In una piazza io posso uscire di casa, passeggiare liberamente, sedermi su una panchina o semplicemente osservare le persone che passano. Se poi desidero prendere un caffè, mangiare un gelato o una pizza, posso scegliere di acquistare quei servizi.

La piazza, però, resta di tutti. Lo stesso principio deve valere per le spiagge. La concessione deve rimanere una figura residuale. Anche la giurisprudenza amministrativa più recente ha ribadito che la funzione primaria della spiaggia è garantire l’accesso libero e gratuito dei cittadini. Solo in casi particolari e ben motivati può essere prevista una gestione concessoria di alcuni servizi. Dobbiamo riaffermare con forza questo principio.

Naturalmente ciò richiede anche un grande cambiamento culturale. Io vengo da Ostia e conosco bene queste dinamiche. Come ricordava anche Federico Ruffo, c’è chi rivendica il diritto ad avere la propria cabina, la doccia privata o altri privilegi consolidati nel tempo. Ma il punto fondamentale resta che la spiaggia è di tutti e il mare è di tutti.

Per questo dobbiamo continuare a lavorare affinché questi obiettivi trovino riconoscimento a livello nazionale. Altrimenti saremo costretti ad affidarci soltanto alle iniziative di singoli comuni virtuosi, che sono certamente importanti e meritorie, ma che rischiano di rimanere esperienze isolate se non vengono sostenute da una cornice normativa generale.

 Ringrazio tutti i relatori, gli organizzatori e chi ci ha ospitato. Grazie per questa giornata intensa e molto significativa. È stata un’occasione preziosa non soltanto per ascoltare interventi di grande qualità, ma anche per conoscerci, confrontarci e costruire nuove relazioni.

Grazie ancora a tutti.

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Nella giornata successiva alla conferenza, 21 giugno 2026, si è svolta una manifestazione pubblica a Bagnoli, per mettere in evidenza l’incompatibilità dei lavori sulla “colmata” , fatti per ospitare l’America’s Cup, e le reali esigenze del territorio, su cui gravano gravi problemi di inquinamento ambientale e di sottrazione di spazi pubblici.