Con la Sentenza del Consiglio di Stato n.8024 del 14.10.2025 si chiude definitivamente la querelle, alimentata dai concessionari e dai loro sponsor politici, sulla compatibilità dell’Art. 49 Cod. Nav. con la legislazione UE: l’incameramento gratuito al demanio delle opere non amovibili è intrinseco al principio di inalienabilità e non viola la libertà di stabilimento.
Il principio cardine della sentenza deriva dall’applicazione della pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) dell’11 luglio 2024 (causa C-598/22), emessa a seguito di rinvio pregiudiziale operato dallo stesso Consiglio di Stato. La Corte ha sancito che le opere non amovibili (o “di difficile rimozione”) costruite sul demanio marittimo diventano automaticamente di proprietà dello Stato alla scadenza della concessione. Quindi nessun “esproprio forzoso”, ma naturale conseguenza dell’utilizzo a fini economici di un bene pubblico: chi sfrutta la spiaggia lo fa a titolo temporaneo e senza maturare diritti di proprietà. Il concessionario uscente quindi non ha diritto ad alcun indennizzo, salvo che non sia stato espressamente previsto nell’atto di concessione. È possibile però valutare, “caso per caso”, possibili indennizzi per investimenti non ammortizzati
Come Associazione non possiamo che essere soddisfatti di questo chiarimento definitivo, ribadendo comunque la nostra contrarietà alla cementificazione delle spiagge e con essa la richiesta da noi rivolta ai Comuni di avvalersi pienamente dell’art.49 per quanto riguarda il destino delle opere inamovibili, laddove recita “salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato“. La restituzione delle spiagge alla pubblica fruizione non può essere disgiunta dalla loro tutela ambientale e paesaggisitca, e lo sfruttamento intensivo cui abbiamo assistito negli ultimi decenni, e che ancora purtroppo si pianifica, non è compatibile con la difesa delle nostre coste dall’erosione e con i cambiamenti climatici im atto. In questo senso la gestione del demanio marittimo deve necessariamente orientarsi verso una rinaturalizzazione e un utilizzo sempre più leggero delle spiagge, obiettivi per i quali è necessario sottrarle alle logiche privatistiche delle lobby balneari e, in definitiva, del mercato.
Nel dettaglio i principi giuridici espressi dalla sentenza del Consiglio di Stato:
1) Le occupazioni demaniali hanno e devono avere carattere precario e revocabile per il principio di inalienabilità del demanio pubblico e l’art. 49 del c.n. ne costituisce e ne tutela l’essenza (“8.3. La disposizione, nel prevedere, alla scadenza di una concessione e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il trasferimento allo Stato delle opere che non possono essere rimosse, è volta a garantire che il demanio marittimo rimanga patrimonio pubblico ed è dunque espressione del principio di inalienabilità del demanio pubblico“. [,,,] 8.7. Tale principio di inalienabilità, come rammentato dalla Corte di Giustizia, implica segnatamente che «il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili»“),
2) I concessionari non potevano ignorare sin dall’ inizio, e cioè al momento della conclusione del contratto concessorio, il carattere precario e revocabile della concessione e il fatto che le opere inamovibili sarebbero state automaticamente e gratuitamente devolute alla scadenza della concessione (“15.5 […] Invero, sulla base della disciplina normativa che regola la fattispecie, l’appellante ben doveva sapere che la devoluzione al demanio marittimo avviene automaticamente alla scadenza della concessione e che il procedimento per l’incameramento delle pertinenze demaniali non ancora acquisite ha carattere meramente ricognitivo e dichiarativo. Sicché essa, qualora avesse voluto evitare la cessione gratuita delle opere acquisite allo Stato alla scadenza della concessione, avrebbe dovuto concordare con l’amministrazione concedente l’inserimento nella convenzione di una espressa previsione contraria all’acquisizione gratuita: non essendo dimostrato che ciò non sia avvenuto per obiettivi impedimenti (ad esempio, per vizi della volontà del concessionario), la perdita della proprietà delle opere realizzate non può che ricondursi a una libera scelta imprenditoriale del privato, nell’ambito delle valutazioni in merito alla compatibilità di tale scelta con il generale equilibrio economico della concessione.”)
3) L’ art. 49 c.n. concede alle parti di prevedere indennizzi ed evitare incameramenti (“Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato“. ).
4) Alla cessazione della concessione l’ incameramento a favore dello Stato con l’ inserimento di tali beni nelle “pertinenze demaniali” opera automaticamente per legge senza bisogno di atti amministrativi (“10.3. Ciò significa che l’eventuale ricognizione in via amministrativa o l’accertamento giurisdizionale del diritto di proprietà in capo allo Stato ha effetti soltanto dichiarativi e accertativi di una situazione giuridica già costituitasi per effetto della disposizione di legge.“).
5) Il rinnovo interrompe la continuità e quindi è una cessazione della concessione. (“8.8.4. Quanto poi alla questione se si tratti di un rinnovo o della prima attribuzione di una concessione di occupazione del demanio pubblico, la Corte di Giustizia ha chiarito che il tema non può avere alcuna incidenza sulla valutazione dell’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione, ribadendo peraltro che tale interpretazione «è idonea a garantire che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parit໓).
5) In sede di nuovi bandi, per i manufatti che rimangono sull’arenile e quindi di utilizzo del nuovo concessionario, è possibile valutare “caso per caso” possibili indennizzi per investimenti non ammortizzati (“16.8. Ciò comunque non impedisce di valutare, nell’ambito delle future gare da espletarsi per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime e, quindi, dei relativi bandi, la concreta possibilità di riconoscere al concessionario uscente e a carico di quello subentrante l’equa remunerazione degli investimenti effettuati per le opere installate sul demanio marittimo, nel caso vi siano investimenti non ammortizzati e per la sola parte non ammortizzata mediante l’attività economica svolta sull’area demaniale in concessione, sì da contemperare la libertà di iniziativa economica costituzionalmente tutelata (v. art. 41 Cost.) con l’accesso al mercato degli operatori economici […] Si tratta, tuttavia, di valutazioni che andranno eventualmente effettuate caso per caso, in base alle caratteristiche della singola concessione e dell’area demaniale affidata, nonché della natura delle opere incamerate al patrimonio dello Stato, tenendo conto della remuneratività e del complessivo equilibrio economico finanziario della concessione e degli investimenti eventualmente non ammortizzati al termine del pregresso rapporto concessorio, mediante lo sfruttamento economico del bene in concessione“
6) Tutte le proroghe sono illegittime in quanto violano il diritto comunitario (“19.8. […] Va infatti rammentato che in tema di concessioni demaniali marittime, il divieto di proroga automatica si impone per esigenze di carattere comunitario, da cui consegue che la proroga o il rinnovo della concessione devono soggiacere ai principi dell’evidenza pubblica, così da garantire l’apertura al mercato e la concorrenza tra gli operatori del settore. Più volte il Consiglio di Stato ha sancito l’illegittimità di una normativa sulle proroghe ex lege della scadenza di concessioni demaniali, perché equivalenti a un rinnovo automatico di per sé ostativo a una procedura selettiva;
inoltre, le note decisioni della Corte di Giustizia hanno affermato l’illegittimità di leggi contemplanti la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo al già titolare, evidenziando che proroga e rinnovo automatico, determinando una disparità di trattamento tra operatori economici mediante preclusioni o ostacoli alla gestione dei beni demaniali oggetto di concessione, violano in generale i principi del diritto comunitario su libertà di stabilimento e tutela della concorrenza.“)
