“Nihil novi sub sole“. Il presidente del TAR Lecce, Antonio Pasca, utilizza questo broccardo latino per commentare la pronuncia con la quale il Consiglio di Stato (VI Sezione, n. 2192 del 1 Marzo 2023) è intervenuto nuovamente in materia di concessioni demaniali a scopo turistico ricreativo. In questi casi se vivessimo in un paese normale, si dovrebbe aggiungere a chiosa del commento, “ponendo finalmente la parola fine alla tormentata vicenda delle proroghe eterne alla scadenza delle concessioni balneari”; ma siamo in Italia e con il realismo che ci deve contraddistinguere in tale materia nulla nel nostro paese è più definitivo della precarietà, dell’incertezza.
Comunque il presidente Pasca ha centrato pienamente la filosofia portata dalla pronuncia: niente di nuovo sotto il sole. Non solo per il motivo, secondario ma significativo, che i giudici di Palazzo Spada continuano ad emanare sentenze con spunti motivazionali estremamente puntuali e convincenti in questa delicata materia, demolendo costantemente le sentenze creative e completamente isolate rispetto al panorama giurisprudenziale italiano emanate dal TAR che lui stesso presiede, ogni qual volta se ne presenti l’occasione. Ma niente di nuovo sotto il sole anche per il motivo che il Consiglio di Stato ribadisce autorevolmente quei principi eurounitari espressi in primis dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza 14/7/2016, in cause riunite C-458/14 e C-67/15 Promoimpresa-Melis e successivamente ribaditi dall’Adunanza Plenaria la quale, con le famose “sentenze gemelle” 9/11/2021 nn. 17 e 18, ha riassunto e posto a sistema con valenza nomofilattica anni di pronunce della giustizia amministrativa che, questo tema, si è pienamente conformata a quanto deciso dalla C.G.U.E..
Questa pronuncia, oltre a ribadire la non conformità al diritto euro-unitario di qualsivoglia proroga legislativa che aggiunga anni di efficacia alla scadenza del 31.12.2023 fissata dalle sentenze gemelle e di conseguenza ad ammonire tutte le autorità nazionali giurisdizionali e amministrative a disapplicarle nell’ambito delle loro competenze, ha anche una valenza estremamente impattante per una serie di motivi, giuridici e mediatici.
Intanto perché parte sostanziale del procedimento amministrativo non è un una persona fisica e/o giuridica qualunque, bensì l‘Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), cioè una Autorità amministrativa indipendente che tra i suoi compiti istituzionali ha anche quelli in materia di vigilanza sui comportanti e le pratiche anticoncorrenziali e sulla tutela dei consumatori. In buona sostanza siamo di fronte ad una autorità amministrativa che si rivolge all’ autorità giudiziaria amministrativa per “denunciare” non solo in modo diretto il comportamento di un’altra autorità amministrativa (ente locale Comune di Manduria), alla quale imputa di emanare atti e non disapplicare norme nazionali in contrasto con il diritto unitario; ma anche, indirettamente, per stigmatizzare il comportamento dello Stato che quelle norme “illegittime” le partorisce con i suoi organi di produzione legislativa.
Allo stesso tempo la sentenza cade a ridosso dell’approvazione (che viene puntualmente censurata in motivazione) della ennesima proroga legislativa della scadenza delle concessioni demaniali a scopo turistico ricreativo contenuta nell’art. 10-quater, comma 3, del D.L. 29/12/2022, n. 198, conv. in L. 24/2/2023, n. 14 e della immediata “reprimenda” del Presidente Mattarella rivolta al Parlamento che l’ha approvata, in quanto in contrasto con il diritto eurounitario e in violazione degli obblighi assunti dall’ Italia nei confronti della U.E. in sede di PNRR .
Per continuare a garantire i privilegi di cui godono da lustri i balneari continuiamo ad essere ridicolizzati in Italia e in Europa.
Entrando sinteticamente nel merito delle motivazioni, il Consiglio di Stato traccia una sorta di “bignami giurisprudenziale” della materia concessoria focalizzando i punti salienti e i principi giuridici della materia derivanti dalla sentenza Promoimpresa della CGUE e dalla successive pronunce nazionali che ne hanno recepito le argomentazioni. Vediamoli:
- le concessioni demaniali marittime a scopo turistico ricreativo rientrano a tutti gli effetti nell’ambito di efficacia della Direttiva Bolkestein in quanto possono essere qualificate come autorizzazioni di servizi ai sensi dell’art. 12 di essa costituendo atti formali, qualunque sia la loro qualificazione nel diritto nazionale, che i prestatori devono ottenere dalle autorità nazionali al fine di poter esercitare la loro attività economica;
- viene riconfermato che la “ratio” della procedura comparativa di pubblica evidenza per quei tratti di arenile che lo stato membro ritiene di affidare in modalità concessoria è la “risorsa scarsa se non in alcuni casi inesistenti” e che per stabilirne l’entità occorre avere riguardo alla situazione dei singoli “territori comunali”. E’ importantissima tale puntualizzazione in quanto quando si entrerà nel merito delle percentuali di spiagge libere da prevedere normativamente per garantire l’adeguato equilibrio di cui parla la legge 5 agosto 2022, n. 118 –Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021, la logica e la coerenza che devono necessariamente presiedere il sistema, imporrano che non ci si potrà di certo discostare da questo criterio: la percentuale delle quote equilibrate tra spiagge libere e spiagge in concessione deve rapportarsi, far riferimento, inevitabilmente ai singoli territori comunali degli enti concedenti;
- viene ulteriormente ribadito ciò che la giurisprudenza unionale e nazionale (ad eccezione del T.A.R. Lecce) da sempre sostengono e cioè che la Direttiva Bolkestein riassume tutte le caratteristiche delle direttive qualificate “self-executing” e come tali il dovere di disapplicare la norma interna in contrasto con quella eurounitaria autoesecutiva, riguarda tanto i giudici quanto gli organi di tutte le pubbliche amministrazioni. È un “avviso ai naviganti” esplicito e diretto rivolto ai funzionari degli enti locali costieri;
- non solo: il Consiglio di Stato afferma in maniera chiara che l’art. 12 della Direttiva Bolkestein (la norma che impone le evidenze pubbliche) prescinde dal cosiddetto “interesse transfrontaliero certo” (imprenditore francese che intende stabilirsi in Italia) e che quindi si applica anche in caso di prestatori di servizi dello stesso Stato membro (imprenditore piemontese che vuole stabilirsi nelle città rivierasche).
Alla luce di questa ennesima bocciatura della politica da parte della magistratura amministrativa, intervenuta suo malgrado in funzione suppletiva dell’ incapacità del potere legislativo di espletare le sue funzioni, le Capitanerie di Porto, di concerto con le Agenzie del Demanio regionali e gli enti locali concedenti, dato atto che il 31.12.2023 non è poi così tanto lontano, dovrebbero portarsi avanti nel loro lavoro di accertamento, verifica e controllo “di cosa ad oggi è presente sopra l’arenile” in quanto, sia le condizioni contrattuali dei titoli concessori che, in caso di silenzio sul punto delle regole pattizie, il codice della navigazione (art. 49), impongono loro il preciso dovere istituzionale o di imporre il ripristino dello status quo ante, o di incamerare le opere di non facile rimozione presenti sul demanio marittimo se funzionali all’ interesse pubblico.
È compito di tutti cittadini, singoli e/o associati, di controllare affinché ogni soggetto istituzionale non si sottragga ai propri compiti e di denunciare alle Procure della Repubblica competenti e alla pubblica opinione eventuali comportamento omissivi o reticenti di funzionari, dirigenti pubblici ecc… La spiaggia, il litorale marittimo, il mare sono beni preziosi di tutti noi, non sono “Cosa Loro”. Nessuno di noi può chiamarsi fuori da questo compito, da questo dovere civico. “Si dirà: ma tutto ciò implica coraggio, presuppone che ci si metta in gioco e si assumano rischi. Sì. Ma la libertà e la Costituzione non sanno che farsene dei pusillanimi, di coloro che pensano soltanto alla propria tiepida sicurezza. E gli imbelli e i paurosi, a loro volta, non sanno che farsene, né della libertà né della Costituzione” (Gustavo Zagrebelsky).
Roberto Biagini (Coordinamento Nazionale Mare Libero)