I canoni demaniali marittimi: una storia tutta italiana

La vicenda dei canoni demaniali marittimi è emblematica delle condizioni di assoluto privilegio di cui godono la maggior parte delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo. Si tratta infatti di cifre molto basse che in gran parte dei casi, fino all’ultimo provvedimento del 2020, non superavano il minimo fissato a 362,90 Euro all’anno!

La misura minima del canone per le concessioni demaniali marittime dal 2021 è infatti aumentata a 2.500,00 Euro in base alla legge n. 126 del 13 ottobre 2020, di conversione del cosiddetto “decreto agosto” (D.L. n. 104 del 14 agosto 2020, art. 100 comma 2).  La relazione tecnica che ha accompagnato il decreto indicava (pagg. 655 -656)  in 21.581 (su un totale di 29.689 censite nel 2019 dal Ministero Infrastrutture e Trasporti) le concessioni il cui canone risultava inferiore a questa soglia. Già solo questo dato basterebbe a comprendere la marginalità degli introiti per le casse dello Stato rispetto ai proventi derivanti dal business delle spiagge (le ultime stime disponibili parlano di un giro d’affari di oltre 15 miliardi). Sempre secondo la relazione tecnica, il rialzo del minimo dovrebbe portare un maggior gettito per 39 milioni annui, rispetto ai 115 milioni richiesti nel 2019, di cui solo 83 effettivamente riscossi. Resta invece invariata la situazione per le 8.108 concessioni che già oggi pagano un importo superiore.

Gli importi dei canoni per concessioni a scopo turistico-ricreativo, stabiliti l’ultima volta nel 2006 con la legge di bilancio 2007 e soggetti a rivalutazione annuale in base agli indici ISTAT, non sono in realtà variati di molto. Per esempio il canone annuo per mq di superficie scoperta (per gli impianti in categoria di “normale valenza turistica”, praticamente tutti) è passato da 0,93 Euro nel 2007 (non molto di più della tariffa del 1989: 1.600 Lire…) a 1,29 Euro nel 2021!

Facendo un rapido conto per rendere l’idea, su 10.000 mq di area scoperta, un ettaro di spiaggia dove poter posizionare file di ombrelloni e lettini a perdita d’occhio, si pagheranno nel 2021 (1,29 x 10.000) 12.900 Euro, l’equivalente dell’affitto annuale di un appartamentino. Cifre irrisorie soprattutto a fronte dei cospicui guadagni realizzati su molti litorali italiani, dove nella stagione estiva si registra il pieno di bagnanti che noleggiano cabine, ombrelloni e lettini a prezzi non certo economici, in alcuni casi addirittura spropositati.

Se consideriamo, con le attuali norme anti Covid-19, che ogni ombrellone debba occupare minimo 10mq, e tenuto anche conto degli spazi da lasciare liberi per il transito ed altri servizi – comunque a pagamento, potremmo pensare di occupare la metà dei 10.000 mq di spiaggia con 500 ombrelloni con due lettini (10 file da 50),  al costo medio di 25 Euro al giorno, per la metà dei giorni utili della stagione balneare (dal 15 maggio al 15 settembre, stimiamo per difetto 50 giorni di bel tempo su 120). Ricapitolando: 500 postazioni x 25 Euro al giorno x 50 giorni = 625.000 Euro contro 12.900 Euro di canone, un investimento niente male, anche dedotte le spese di gestione e il ripianamento stagionale di parte delle attrezzature a noleggio.
Vista più semplicemente: se per 20 mq di spiaggia si pagano 25,80 Euro l’anno di canone (1,29 x 20), il costo si recupera interamente con un solo giorno di noleggio dell’ombrellone più due lettini.

Per capire bene come si è potuti arrivare ad un tale squilibrio tra proventi e canoni,  è interessante ripercorrere tutta la storia di questi ultimi, che accompagna emblematicamente quella del nostro paese quasi a partire dai tempi dell’unità.

Il primo decreto infatti risale addirittura al 1879 (Regio Decreto n.5166 del 20.11.1879), con il quale si approvava il regolamento per la esecuzione del Testo Unico del Codice della Marina Mercantile. Il canone annuo per metro quadrato era fissato (art.755) in 5 centesimi di Lira per i cantieri navali e non meno di 10 centesimi per gli altri usi, con licenza della Capitaneria di aumentare il canone in caso di più concorrenti o secondo valutazione del profitto che ne potevano ricavare. Tra gli usi previsti prevalevano quelli delle costruzioni navali e per la pesca ma appaiono anche gli “[…]stabilimenti  balneari  amovibili  e  baracche di legno, di tela, di stuoia e simili ad uso dei bagnanti” per i quali “I capitani  di  porto,  capi  di  compartimento  possono  concedere licenze trimestrali, semestrali ed annuali,  anche  rinnovabili  alla scadenza dei  singoli  periodi”.

Il primo provvedimento di revisione del canone arriva nel 1924 con il regio decreto-legge n.456, convertito nella legge 22 dicembre 1927, n. 2535, che lo aumenta a 20 e 40 centesimi al mq l’anno, rispettivamente per i cantieri navali e gli altri usi.
Dopo le vicende della seconda guerra mondiale e soprattutto in ragione della svalutazione della lira, nel 1947 i canoni vengono decuplicati con un decreto legislativo del Capo Provvisorio dello Stato (n. 24 del 7.1.1947) e si arriva quindi a 200 e 400 centesimi (2 e 4 Lire) al mq l’anno, sempre come limite minimo. Ma evidentemente anche tali valori, rapportati al costo della vita dell’epoca, restavano comunque esigui tanto che si sente la necessità di quadruplicarli dopo appena due anni (Legge 21 gennaio 1949, n. 8, art. 2), arrivando così alla cifra di 8 e 16 Lire.
Nel 1961 arriva un ulteriore raddoppio del canone (Legge 21 dicembre 1961, n. 1501) per le concessioni in corso mentre per le nuove concessioni o per i rinnovi le tariffe minime diventano di 30 lire al mq all’anno e 50 lire per gli usi diversi da porti e cantieri navali. Continua, anche in questo provvedimento, il criterio già presente nel regio decreto del 1879, ovvero che viene fissato un limite minimo del canone, il cui importo reale viene stabilito dalle autorità concedenti in base al valore effettivo e all’utile che ne ricava il concessionario.
Dopo questa serie di cospicui aumenti, passeranno altri 20 anni prima di un nuovo adeguamento dei canoni. Nel 1981 (Decreto-Legge 2 ottobre 1981, n. 546)  sono aumentati a 240 Lire al mq all’anno (aree portuali e cantieri) e 400 Lire al mq all’anno (per concessioni ad uso diverso da cantiere navale).

Il decreto 19 luglio 1989 del Ministero della Marina Mercantile convertito, con modificazioni, nella legge 5 maggio 1989, n. 160, porta i canoni a L. 1.600 per ogni metro quadrato di area scoperta, L. 3.000 per ogni metro quadrato di area occupata con impianti di facile rimozione e L. 3.600 per ogni metro quadrato di area occupata con impianti di difficile rimozione.  La definizione della caratteristica di “facile” o “difficile” rimozione susciterà interpretazioni contrastanti e verrà chiarita solo nel 2009 con apposite circolari del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Un ulteriore provvedimento del 1990 (decreto del 18 ottobre 1990 del Ministro della Marina Mercantile), autorizzava un aumento dei valori dei canoni di sei volte (quelli relativi a concessioni stipulate prima del 1982) e di quattro volte (per le concessioni stipulate dopo il 1982), ma viene annullato dal TAR del Lazio, su ricorso di un concessionario, per illegittimità procedurali. Nel decreto era stata inserita, per la prima volta, la “valenza turistica” delle aree, che insieme alle caratteristiche dei manufatti (“facile” o “difficile rimozione”) diventerà il criterio adottato per la determinazione dei canoni nei successivi provvedimenti di legge.

Si arriva infatti alla normativa del 1993 (decreto n. 400 del 5 ottobre, convertito nella legge n. 494 del 4 dicembre 1993), molto simile a quella attualmente vigente, sia per le tipologie di concessione che per i valori dei canoni. Per la prima volta si parla di concessioni ad uso turistico-ricreativo che possono essere infatti rilasciate per stabilimenti balneari, esercizi di ristorazione, noleggio di imbarcazioni, strutture ricettive, ricreative e sportive, esercizi commerciali e, a talune condizioni, per uso abitativo. I canoni vengono fissati in base alla valenza turistica (alta, normale, minore) e alla presenza e tipologia di manufatti presenti (area scoperta, coperta da impianti di facile rimozione, coperta da impianti di difficile rimozione).  Le pertinenze, cioè le strutture di proprietà pubblica sull’area demaniale, sono soggette a un canone di 3.600 Lire per mq, con un sovracanone per strutture con altezza superiore a m. 2,70.

I nuovi importi a decorrere dal 1.1.1994 diventano (in Lire per mq all’anno):

categoria A: alta valenza turistica;
categoria B: normale valenza turistica;
categoria C: minore valenza turistica;

La legge 494, oltre a prevedere numerosi casi di riduzione del canone (accesso gratuito agli arenili, eventi dannosi per gli stabilimenti ecc.), stabiliva che i canoni dovuti dal 1990 al 1993 dovessero essere aggiornati rispetto a quelli del 1989 solo in base all’aumento del costo della vita ISTAT, mentre gli aumenti previsti dal 1 gennaio 1994 sarebbero scattati solo dopo l’emanazione di un apposito regolamento attuativo, in mancanza del quale si sarebbe pagato con i vecchi valori.

Ma non solo. Le Regioni, che avrebbero dovuto emanare le disposizioni per l’assegnazione della valenza turistica, per lo più si astennero dal farlo, con la conseguenza che per tutte si applicò quella minore. La Corte dei Conti, su questo mancato intervento delle Regioni così come sul ritardo del Regolamento attuativo, si espresse molto duramente  denunciando che erano stati applicati i vecchi canoni, sino all’approvazione della legge 27.12.1997 n. 449, che stabilì la decorrenza delle nuove misure  dal 1.1.1998 (art.10).

Nel 2003 l’allora Ministro delle Finanze Giulio Tremonti, forse per rastrellare risorse a copertura dei conti pubblici in rosso, fa approvare, con la legge 326 del 24 novembre 2003, l’aumento del 300% dei canoni. L’aumento non diventerà mai effettivo per una lunga serie di proroghe, l’ultima al 31.12.2006.

Proprio la “legge finanziaria” del 2007 (la n. 296 del 27 dicembre 2006) rimette mano ai canoni demaniali marittimi (art. 251)…confermando i valori del 1994! La legge 296 (ricordata soprattutto per la “storica” norma del libero e gratuito accesso alla battigia) introduce comunque alcune novità di rilievo, come la riduzione a due sole fasce di valenza turistica (alta e normale) e l’applicazione alle pertinenze demaniali non di un canone fisso ma in pratica di un “affitto” ottenuto da “la media dei valori mensili unitari minimi e massimi indicati dall’Osservatorio del mercato immobiliare (OMI) per la zona di riferimento”, facendo così lievitare notevolmente i costi per gli immobili incamerati destinati “ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi”. Viene inoltre estesa anche al settore della nautica la normativa sui canoni per uso turistico-ricreativo.

I “nuovi” canoni scattano così dal 1.1.2007 e ne viene disposto l’aggiornamento annuale con l’indice di rivalutazione ISTAT.  Negli ultimi anni tale indice è stato solitamente negativo (2014: -0.5%, 2015: – 0.9 %, 2016:  -1,60%, 2017: -0,30%), secondo le circolari del Min. Trasporti. Nel 2018 e 2019 si è registrata una inversione di tendenza con un + 1,35%  e un +3,0%, subito rientrata (-0,75% nel 2020 e -1,85% nel 2021).

La novità più recente, come detto all’inizio, riguarda la misura minima dei canoni per le concessioni demaniali marittime, che fino al 2020 ammontava a 362,90 Euro e dal 2021 è aumentata a 2.500,00 Euro in base alla legge n. 126 del 13 ottobre 2020, di conversione del cosiddetto “decreto agosto” (D.L. n. 104 del 14 agosto 2020, art. 100 comma 2). Anche tale importo dovrà essere aggiornato annualmente con l’indice ISTAT ma solo in aumento e non in diminuzione (art. 100 comma 4).

Il “decreto agosto” ha infine risolto (ovviamente a favore dei concessionari) anche la vicenda dei cosiddetti  ‘pertinenziali’ (canone richiesto nel 2020 in totale 5,8 milioni) con una sanatoria del pregresso e il definitivo ritorno dal 2021 al calcolo del canone dai valori OMI a quelli previsti per le opere di “difficile rimozione”.

In conclusione, dal 2007 (ovvero dal 1994 e in pratica dal 1989) al 2021 (oltre un quarto di secolo) i canoni sono aumentati in misura marginale rispetto ai prezzi praticati nei lidi e negli stabilimenti.

Nel 2022 il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti ha decretato per il 2023 un adeguamento dei canoni demaniali marittimi del 25,15%. In ragione di questo aumento il canone minimo è passato a 3.377,50 Euro mentre il canone per metro quadrato di superficie scoperta in zona di normale valenza turistica a 1,74 Euro ca. (qui le tabelle con i canoni aggiornati al 2023)